Нормотворчество и нормотворческий процесс: понятие, признаки, принципы

На сегодняшний день не вызывает сомнений тот факт, что правовое регулирование выступает главным, универсальным способом управления общественным поведением.

Право как единая система, объединяющая в себе отрасли, подотрасли, правовые институты и правовые нормы, является обязательным средством социального управления, неотъемлемым и неотделимым от государства инструментом, обеспечивающим нормальное функционирование и развитие общества.

В этой связи проблема качественного нормотворчества представляется весьма актуальной.

Президент Российской Федерации В. В. Путин, отмечая необходимость повышения уровня качества нормотворчества, подчеркнул: «Это, кстати, общая задача для всех участников законотворческих процессов, для всех, кому предоставлено право законодательной инициативы.

В теории права процесс создания правовых норм и нормативных правовых актов именуется «правотворчество» или «нормотворчество».

В вопросе соотношения данных понятий в науке не выработан единый подход. Так, Ю. Г. Арзамасов понятие «нормотворчество» использует в качестве равнозначного понятию «правотворчество».

В своей монографии ученый раскрывает данные понятия, используя лексические единицы: союз «или» («правотворчество или нормотворчество»), а также круглые скобки: «нормотворчество (правотворчество), будучи единым юридическим понятием, состоит из различных частей…».

Правотворчество осуществляется законодательными органами государственной власти Российской Федерации и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Нормотворчество осуществляется органами исполнительной власти в лице министерств, ведомств, федеральных служб, которые принимают нормативные акты в форме приказов, распоряжений, инструкций. Таким образом, И. В. Куртяк делает вывод, что правотворчество – это отрасль права, а нормотворчество выступает его институтом.

Т. Н. Москалькова и В. В. Черников отмечают, что термин «правотворчество» обычно употребляется для обозначения общего процесса принятия правовых актов независимо от их вида, а «нормотворчество» – для издания лишь нормативных правовых актов.

Широкий подход связан с различными видами социальных норм, которые оказывают воздействие на урегулирование общественных отношений: правовых, религиозных, норм морали. В данном аспекте нормотворчество стоит рассматривать как деятельность, направленную на создание любых социальных норм. Правотворчество в этом случае будет выступать частным случаем нормотворчества и соотносится с последним как часть и целое.

Узкий подход состоит в рассмотрении нормотворчества как деятельности специальных уполномоченных субъектов: органов государства и должностных лиц по принятию, изменению или отмене нормативных правовых актов.

В данном случае нормотворчество будет соотноситься с правотворчеством как часть и целое. Именно в таком понимании будет использоваться понятие «нормотворчество» в представленной работе.

Таким образом, нормотворчество можно определить как особый вид государственно-властной, созидательно-интеллектуальной деятельности уполномоченных органов государства и должностных лиц, осуществляемый в особой процессуальной форме, направленный на создание, изменение или отмену правовых норм.

Поскольку авторами выбрана концепция соотношения правотворчества с нормотворчеством как целого и части, то следуя законам формальной логики, принципы, лежащие в основе правотворчества, в полной мере будут применимы к нормотворчеству.

Принцип законности. Данный принцип предполагает точное и неукоснительное исполнение требований нормативных правовых актов всеми участниками нормотворческого процесса.

Так, подготовка проектов нормативных правовых актов Правительством Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации.

Принцип демократизма. В теории государства и права сущность принципа демократизма заключается в признании народа единственным источником государственной власти.

Применительно к нормотворчеству принцип демократизма состоит в возможности населения участвовать в данной деятельности как непосредственно, так и через своих представителей. Реализация данного принципа возможна в различных законодательно установленных формах: референдум, правотворческая инициатива, общественный мониторинг, общественное обсуждение.

В частности, Т. Н. Москалькова и В. В. Черников отмечают о необходимости гласности и открытости процесса обсуждения проектов нормативных правовых актов и об обязательности размещения проектов нормотворческих решений, выработанных федеральными органами государственной власти на своих официальных сайтах и в сети Интернет.

Л. А. Морозова в контексте рассматриваемого принципа пишет о таких формах его реализации, как возможность обращения в правотворческие органы с предложениями, замечаниями, пожеланиями, освещение работы законодательных органов по телевидению, в средствах массовой информации.

На наш взгляд, в данном случае речь идет о взаимодополняющем принцип демократизма – принципе гласности, который состоит в открытости и прозрачности нормотворческих органов в отношениях с обществом. Принцип гласности в нормотворчестве следует из закрепленного в ст. 29 Конституции РФ права искать, получать и распространять информацию любым законным способом, а также свободы массовой информации и запрета цензуры.

Принцип профессионализма. Принцип профессионализма выступает одним из ключевых критериев эффективной и надежной деятельности органов и должностных лиц всех уровней в системе управления.

В связи с этим их качество должно соответствовать самым высоким требованиям. Именно на лиц, стоящих у истоков создания нормативных правовых актов, участвующих в составе рабочих групп, в их разработке, составлении и изменении текстов правовых актов, наделенных полномочиями по принятию решений относительно разработки проектов правовых актов, возлагается большая ответственность.

Как справедливо заметил В. С. Нерсесянц, «дилетантизм здесь столь же недопустим, как и в других сферах профессиональной деятельности, и к тому же чреват несомненно более существенными негативными социальными последствиями».

Поскольку невыполнение данного принципа приводит к негативным последствиям, то вполне обосновано сказать об ответственности за его нарушение. Так, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» установлено, что «руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение требований настоящего постановления».

Научный подход в нормотворчестве призван обеспечить должную эффективность механизма правового регулирования, регулятивную, охранительную и воспитательную функции права.

Целесообразность, правильность и обоснованность нормативных правовых актов определяется тем, насколько полно и точно они отражают действительные потребности развития общества.

На основе анализа ряда документов, принятых за последние годы (Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года, Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Указ Президента Российской Федерации от 10 октября 2019 г. № 490 «О развитии искусственного интеллекта в Российской Федерации» и др.) можно сделать вывод, что принцип научности выступает обязательным условием не только нормотворчества, но и всей осуществляемой в Российской Федерации политики.

Для нормотворчества принцип планирования также выступает обязательным атрибутом. С большой условностью можно разделить позицию И. В. Куртяка, отмечающего, что принцип планирования позволяет упорядочить порядок принятия нормативных правовых актов и усилить ответственность должностных лиц, поскольку сущность принципа планирования состоит в обеспечении достижения целей нормотворческого процесса (прежде всего своевременное урегулирование общественных отношений) в соответствии с потребностями разрешения долгосрочных задач в различных сферах.

Вместе с тем, как справедливо заметил профессор В. М. Баранов, существенным недостатком указанного закона является отсутствие стратегии законотворчества, как основополагающего документа стратегического нормотворчества, который следует разрабатывать как на федеральном, так и на региональном уровне.

Отмеченные принципы имеют большое значение для эффективности нормотворчества, что подтверждается их реальным закреплением в нормативных правовых актах. Отступление же от указанных принципов неизбежно ведет к ошибочным и произвольным решениям, излишним затратам материальных, социальных и иных ресурсов в процессе нормотворчества, росту коррупционных проявлений, снижению качества нормативных правовых актов и, как результат, утратой права своего регулирующего потенциала.