Исполнение постановлений Европейского Суда по правам человека

Войдя в состав СЕ и ратифицировав Конвенцию, Российская Федерация приняла на себя установленные ею обязательства, в том числе признала юрисдикцию Европейского Суда и обязательность его постановлений.

В соответствии со ст. 46 Конвенции и актами Комитета Министров СЕ, Россия в порядке исполнения постановлений ЕСПЧ, которыми установлено нарушение положений Конвенции, обязана принимать эффективные меры индивидуального и общего характера.

К индивидуальным мерам относятся:

• выплата заявителю присужденной Европейским Судом суммы так называемой справедливой компенсации в связи с допущенным нарушением положений Конвенции;
• принятие таких мер по обеспечению прав заявителя, которые полностью устранят выявленное Европейским Судом нарушение и (или) поставят заявителя в положение, в котором он находился до того, как в отношении него было допущено нарушение.

Значение мер общего характера состоит в том, чтобы их принятие способствовало предотвращению в дальнейшем выявленных Европейским Судом нарушений Конвенции.

То есть российскими властями должны быть предприняты меры, направленные на устранение причин и условий, способствовавших нарушению положений Конвенции.

Это могут быть мероприятия организационного характера по совершенствованию работы органов государственной власти, меры дисциплинарного воздействия по отношению к должностным лицам либо действия, направленные на совершенствование действующего российского законодательства.

Если Европейским Судом констатируется нарушение российскими властями положений Конвенции либо Комитетом Министров СЕ признаются недостаточными и неэффективными меры по устранению допущенных нарушений, ответственность за это в соответствующих постановлениях и резолюциях возлагается на власти Российской Федерации без персонификации конкретных органов.

Впрочем, в таком едином качестве власти Российской Федерации выступают только вне страны. Применительно к ситуации в Российской Федерации речь идет о конкретных органах государственной власти и органах местного самоуправления, действия которых обжалуются в Европейском Суде и которые в случае установления нарушений обязаны принять соответствующие меры по их устранению.

В случаях, когда решением Европейского Суда позиция российских властей о необоснованности доводов заявителей отклонена и установлено нарушение российскими властями положений Конвенции, Уполномоченный информирует об этом компетентные органы государственной власти и местного самоуправления, которые не позднее чем через месяц после получения извещения обеспечивают исполнение решения в полном объеме.

В этой связи очевидна та важная роль, которая отводится компетентным органам государственной власти и местного самоуправления как на стадии подготовки позиции властей Российской Федерации Европейскому Суду, так и на стадии исполнения вынесенных Судом постановлений.

О принятых властями государств — участников Конвенции мерах индивидуального и общего характера по исполнению постановлений Европейского Суда информируется Комитет Министров СЕ, который в соответствии со ст. 46 Конвенции контролирует их полноту и достаточность.

В 1969 г., после того как Европейский Суд по правам человека впервые установил факт нарушения положений Конвенции, Комитет Министров принял свои Правила, регламентирующие порядок осуществления надзора за исполнением постановлений Европейского Суда.

В дальнейшем была проведена работа по совершенствованию соответствующих процедур, по результатам которой дважды принимались новые Правила. Действующие в настоящее время Правила Комитета Министров СЕ о порядке надзора за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека и условий мировых соглашений (далее — Правила) были приняты на заседании Комитета Министров 10 мая 2006 г.

Правила носят кодифицированный характер и отражают сложившуюся на протяжении ряда лет практику исполнения постановлений ЕСПЧ.

Однако следует иметь в виду, что несколько статей Правил вступили в силу после окончательной ратификации и введения в действие Протокола № 14 к Конвенции.

В первую очередь речь идет о ст. 10 и 11 Правил.

Статья 11 Правил предоставляет Комитету Министров право, если государство-ответчик отказывается подчиниться окончательному постановлению Европейского Суда, передать на рассмотрение Суда вопрос о том, не нарушило ли государство свое обязательство исполнить окончательное постановление Суда.

Названные нормы Правил в настоящее время введены в действие и подлежат применению. При этом определен порядок применения ст. 10 и 11, согласно которому Комитет Министров СЕ может обратиться в Европейский Суд за соответствующим толкованием по согласованию с государством — участником Конвенции, в отношении действий (бездействия) которого Комитет Министров планирует направить обращение.

Таким образом, на сегодняшний день Комитет Министров осуществляет свои полномочия в соответствии с п. 2 ст. 46 Конвенции и Правилами.

Как правило, надзор осуществляется на специальных заседаниях, проводимых раз в квартал, причем повестка дня этих заседаний является публично доступной.

Предметом контроля со стороны Комитета Министров, в принципе, является каждое дело, переданное Европейским Судом. Однако есть письменные и устные процедуры, поэтому часть дел обсуждается на заседаниях с дебатами, а по некоторым делам решения принимаются по результатам изучения представленной государствами — участниками Конвенции письменной информации.

Определение приоритетности надзора со стороны Комитета Министров осуществляется с учетом критериев, изложенных в ст. 4 Правил. Надзор носит приоритетный характер:

• если имеются серьезные последствия выявленных Европейским Судом нарушений для потерпевшей стороны, требующие принятия, в том числе безотлагательного, мер индивидуального характера (например, освобождения из-под стражи, обеспечения надлежащего лечения в местах заключения, исполнения решения суда, отмены решения об административном выдворении или депортации и т.д.);
• если выявленная Судом проблема носит системный характер (т. е. имеют место однотипные, многократно повторяющиеся нарушения, причинами которых являются структурные проблемы в правовой системе того или иного государства — участника Конвенции);
• по ряду постановлений надзор Комитета Министров осуществляется сразу по группам однотипных дел, по которым не выявлено проблемы системного характера. Это схожие дела, поднимающие одинаковые проблемы, хотя и не имеющие системного характера;
• выплата справедливой компенсации — обязательное условие исполнения постановлений Европейского Суда.

Секретариатом Комитета Министров СЕ готовятся меморандумы, проводятся круглые столы и другие мероприятия в целях оказания содействия властям государств — участников Конвенции в организации деятельности по исполнению постановлений Европейского Суда (в первую очередь — по решению системных проблем), а Комитету Министров — в осуществлении контроля за проведением этой работы.

По итогам обсуждения информации, представленной государствами — участниками Конвенции, Комитетом Министров принимаются решения, промежуточные резолюции, резолюции, промежуточные отчеты, меморандумы и рекомендации. Государства — участники Конвенции в силу принятых на себя обязательств обязаны руководствоваться названными документами при организации исполнения постановлений Европейского Суда.

Рабочим органом Комитета Министров является его Секретариат. Между заседаниями работа по взаимодействию с государствами — участниками Конвенции осуществляется Департаментом по исполнению постановлений Европейского Суда Генерального директората по правам человека и правовым вопросам Совета Европы.

Одной из серьезных проблем, обозначенных Европейским Судом в качестве системной, являются неисполнение и длительное исполнение судебных актов национальных судов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, органам местного самоуправления, а также к бюджетным учреждениям.

Если за 1999—2007 гг., Европейским Судом было рассмотрено около 300 жалоб названной категории, то в последнее время их ежегодное количество приблизилось к 100.

Дела, связанные с длительным исполнением вступивших в законную силу судебных актов, составляют около четверти всех жалоб, коммуни- цированных российским властям.

В течение первых лет после ратификации Россией Конвенции и ее вступления в силу задержки исполнения судебных постановлений были связаны в основном с отсутствием достаточных финансовых средств в бюджетах соответствующих уровней.

Анализ показывает, что во многих случаях причиной длительного неисполнения судебных постановлений являются неправомерные действия либо бездействие должностных лиц органов, обязанных осуществлять необходимые исполнительные действия.

По многим делам, по которым установлено длительное неисполнение решений судов по искам к казне Российской Федерации, Европейским Судом отмечены длительное нерассмотрение представленных документов, их возврат заявителям для доработки спустя значительное время после представления в государственный орган, утрата исполнительных документов, направление заявителям нечетких и необоснованных разъяснений.

В вину российским властям в ряде случаев поставлено и то, что судебные приставы-исполнители, не обладая компетенцией на принудительное исполнение, принимали к исполнению исполнительные листы по решениям по искам к казне Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований и бюджетных учреждений, а затем (спустя значительное время) возвращали исполнительные документы заявителям без исполнения. При этом зачастую заявителям не давалось разъяснений существующего порядка исполнения судебных актов.

Неоднократно Суд отмечал и неполноту действий судебных приставов-исполнителей, необоснованное прекращение ими исполнительных производств.

Нельзя не отметить, что властями Российской Федерации организован комплексный подход к решению проблемы длительного неисполнения судебных постановлений. Эта работа проводится в тесном взаимодействии с Секретариатом Комитета Министров СЕ.

Секретариат Комитета Министров СЕ принял во внимание то, что российскими компетентными органами государственной власти учтены результаты обсуждения в рамках состоявшихся в 2006—2007 гг. круглых столов, рекомендации Комитета Министров СЕ, изложенные в соответствующем Меморандуме по данному вопросу, и предпринят ряд скоординированных мер, которые привели к определенному прогрессу в решении главных структурных проблем, лежащих в основе выявленных Европейским Судом нарушений Конвенции.

Среди таких мер отмечены внесение изменений в российское законодательство, в первую очередь — в Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», а также принятие ряда ведомственных и межведомственных инструкций, приказов и регламентов. Это позволило значительно усовершенствовать процедуры исполнительного производства и возникающие в его процессе межбюджетные отношения, а также производство исполнительных действий по отдельным категориям дел.

Положительно оценено то, что в рамках бюджетного регулирования возможны и фактически реализуются процедуры выделения бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов в случае недостаточности выделенных средств.

Отмечен также ряд организационных мер, связанных с разъяснением правовых позиций Европейского Суда, методическим обеспечением работы по исполнению судебных решений, организацией мониторинга и усилением контроля их исполнения.

Вместе с тем также отмечено, что несмотря на позитивные изменения эффективность проведенных реформ должна быть подкреплена практикой и что по-прежнему необходимо принятие дополнительных мер для обеспечения полного исполнения Российской Федерацией своих обязательств по Конвенции.

Комитет Министров указал, что российским властям необходимо продолжить усилия, направленные на проведение начатых реформ в данном направлении, сосредоточив их:

• на улучшении межведомственной координации, с тем чтобы «исключить для взыскателей необходимость хождения по замкнутому кругу»;
• на совершенствовании общих правил исполнительного производства, в том числе предусматривающих соответствующую роль судебных приставов, и процедуры имплементации финансовых обязательств властей;
• на усилении ответственности государства и конкретных должностных лиц за длительное неисполнение судебных решений;
• на дальнейшем совершенствовании средств правовой защиты.

Надо принять во внимание и новые подходы Европейского Суда по созданию инструментов стимулирования государств-ответчиков к наиболее быстрому и эффективному разрешению национальных правовых проблем, носящих системный характер и влияющих на эффективность защиты прав, гарантированных Конвенцией.

Среди разного рода инициатив, предпринятых за последнее время Европейским Судом, особое внимание заслуживает практика принятия так называемых «пилотных» постановлений. Одной из причин, побуждающих Европейский Суд к вынесению «пилотного постановления», является большое количество однотипных дел, которые проистекают из одной и той же системной проблемы.